一、我國電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　深刻認(rèn)識(shí)和研究我國電改政策，不能拋開曾經(jīng)的國發(fā)72號(hào)和2號(hào)文件。上世紀(jì)80年代，面對(duì)改革開放蓬勃發(fā)展、電力嚴(yán)重短缺的局面，國家提出多渠道籌措資金“集資辦電”的思路，1985年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》(國發(fā)〔1985〕72號(hào))，電力工業(yè)開始探索從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)。按照“誰投資、誰用電、誰得利”的政策，缺電局面到90年代中期基本扭轉(zhuǎn)。1996年國家啟動(dòng)電力行業(yè)政企分開工作，當(dāng)年底成立了國家電力公司，1998年3月撤銷電力工業(yè)部。針對(duì)電力運(yùn)行中暴露出農(nóng)村電價(jià)高、收費(fèi)亂的突出問題，1998年起國家迅速推動(dòng)了以城鄉(xiāng)同價(jià)為目的、農(nóng)電改革為保證、農(nóng)網(wǎng)改造為基礎(chǔ)的“兩改一同價(jià)”工作，1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強(qiáng)農(nóng)村電力管理意見的通知》(國發(fā)〔1999〕2號(hào))。農(nóng)民是執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，2號(hào)文件是著眼國家發(fā)展大局、立足“三農(nóng)”“得民心”的戰(zhàn)略性決策，其“跳出電力說電力”的思維，對(duì)“十四五”鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成果有十分重要的借鑒意義。

　　以“二灘棄水事件”為導(dǎo)火索，針對(duì)發(fā)電競爭不公平、電網(wǎng)運(yùn)行效率低下等突出問題，2002年國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號(hào))，實(shí)施“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”，力圖構(gòu)建“政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”。此輪改革改變了指令性計(jì)劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題，但由于改革動(dòng)員不足、利益格局難破，到2006年改革就相對(duì)停滯下來。此后電力發(fā)展矛盾日益積累，社會(huì)各界普遍呼吁改變“半計(jì)劃半市場”的運(yùn)行管理狀況，出臺(tái)發(fā)用雙方直接見面、直接交易的新電力改革方案。2013年底黨的十八屆三中全會(huì)和2014年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議后，電力改革方案擬定進(jìn)入快車道，2015年中發(fā)9號(hào)文件得以印發(fā)。

　　9號(hào)文件的許多內(nèi)容是在廣大人民群眾的強(qiáng)烈要求，而電力行業(yè)內(nèi)部就改革諸多焦點(diǎn)問題爭論不休、難有共識(shí)的情況下，“兼顧改到位和保穩(wěn)定”的產(chǎn)物。其歷史意義在于肯定了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開，明確了“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，重啟了改革征程，喚起了改革力量，順應(yīng)了“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，奠定了持續(xù)深化改革的基礎(chǔ)。文件明確的28項(xiàng)任務(wù)到現(xiàn)在大多有了明顯進(jìn)展或大體安排，但基于當(dāng)時(shí)的艱難環(huán)境，文件聚焦在機(jī)制建設(shè)、聚焦在“近期”重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)體制方面的工作未做過多安排;對(duì)“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系”，也沒有明確非常具體的目標(biāo)場景和完整的實(shí)現(xiàn)方案。

　　新電改五年來，社會(huì)各界廣泛參與，幾千家的售電公司成立運(yùn)營，數(shù)以萬計(jì)的電力用戶直接參與電力交易，電力行業(yè)“神秘面紗”被揭開一角，電力事業(yè)更多地融入到了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中。電力改革取得了歷史性進(jìn)步。

　　但是在改革進(jìn)程中，由于對(duì)9號(hào)文件精神實(shí)質(zhì)理解不透，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系認(rèn)識(shí)不一，部委之間、央地之間協(xié)調(diào)不足，實(shí)操中對(duì)近期改革的重點(diǎn)，面對(duì)世情國情深刻變化的政策導(dǎo)向，出現(xiàn)了一些偏差。重交易規(guī)則編制、輕合格市場主體的培育，重國際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、輕中國問題的剖析，重現(xiàn)貨市場等顯示性工作、輕扎實(shí)的基礎(chǔ)規(guī)章制度建設(shè)，重交易中心建立的形象進(jìn)度、輕交易組織信息披露等實(shí)質(zhì)問題的解決，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重電力行業(yè)自身發(fā)展、輕能源轉(zhuǎn)型外部壓力的應(yīng)對(duì)，改革重目標(biāo)、輕過程，改革安排日程表過于樂觀、屢屢爽約。當(dāng)然，這些問題是事物發(fā)展中的存在，說問題不是遮蓋、否定各方面的成績與努力。

　　40多年的電力改革，有兩條基本經(jīng)驗(yàn)，一是改革的目標(biāo)取向上，堅(jiān)持服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)總要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題;二是改革的方式方法上，以體制變革帶動(dòng)機(jī)制優(yōu)化，抓大放小、抽絲剝繭，逐步從發(fā)電環(huán)節(jié)向核心的電網(wǎng)環(huán)節(jié)和調(diào)度交易職能等縱深領(lǐng)域延伸、突破。

　　總體講，可以肯定，5號(hào)文件和9號(hào)文件確定的電力改革方向沒有問題。不足在于上面兩條經(jīng)驗(yàn)沒有運(yùn)用好，目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向不突出，體制改革沒有突破。

　　二、電力市場化改革的自我邏輯

　　電力既有商品屬性，也有公共品屬性。電力改革的目的在于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，完善上層建筑，使電力普遍服務(wù)、保底服務(wù)得到有效供給，讓盡可能多的發(fā)電企業(yè)、電力用戶等走向市場，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

　　市場的靈魂在于各類市場主體的選擇權(quán)。生產(chǎn)生活用電存在不同程度的不確定性，電力需求每年、每月、每日都不同，日內(nèi)還有高峰低谷;由于電力的即時(shí)性和不可大規(guī)模儲(chǔ)存的特征，為滿足需求，必須提前對(duì)發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)作出安排;電力市場是將這種發(fā)電權(quán)利從政府部門的指令性計(jì)劃變?yōu)榘瓷虡I(yè)性規(guī)則由發(fā)電企業(yè)競爭獲得。原來用戶用電需要向電網(wǎng)公司購買，電價(jià)由政府行政決定、長期不變;電力市場就是要遵循商品經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，讓價(jià)格反映電能的供需關(guān)系;9號(hào)文件賦予了規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易競爭確定價(jià)格的權(quán)利。電網(wǎng)公司的角色由統(tǒng)購統(tǒng)銷變?yōu)閷Ｋ倦娏斔?，收取過網(wǎng)費(fèi)。委身于電網(wǎng)公司之上的調(diào)度交易公權(quán)力，交易組織方面成立了相對(duì)獨(dú)立的電力交易中心，電力調(diào)度中心暫時(shí)留在了企業(yè)內(nèi)部，但其相對(duì)獨(dú)立性一直以來有《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》背書。

　　服務(wù)于市場主體選擇權(quán)，則需要與之相配的市場交易競爭機(jī)制。當(dāng)前全國各省份都開展了年度或月度的電能量中長期交易;現(xiàn)貨市場試點(diǎn)省份還開展了日或小時(shí)級(jí)的即時(shí)電能交易，價(jià)格實(shí)時(shí)反映供需，交易更精細(xì)、更復(fù)雜。電能交易的價(jià)格既可以依據(jù)市場主體的報(bào)價(jià)來結(jié)算，也可以按照系統(tǒng)的邊際價(jià)格出清、結(jié)算，這取決于規(guī)則設(shè)計(jì)理念。當(dāng)然，電力系統(tǒng)有網(wǎng)絡(luò)屬性，受電力線路傳輸容量的限制，嚴(yán)格講一個(gè)市場內(nèi)不同地區(qū)的供需關(guān)系可能也不一樣，節(jié)點(diǎn)邊際電價(jià)理論可以反映位置的差異。除了以上的電能量市場外，電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行還需要調(diào)用設(shè)備和資源保障系統(tǒng)的頻率和電壓合格、運(yùn)行備用充足，這種專業(yè)上的輔助服務(wù)一部分要求市場主體無償提供，另一部分則需要安排專門的交易。在電能量市場競爭中，發(fā)電企業(yè)往往采用短期邊際成本進(jìn)行報(bào)價(jià)，不一定能夠覆蓋其固定投資，為了保證發(fā)電裝機(jī)的充裕性和發(fā)電企業(yè)投資的積極性，有時(shí)還需要建立容量市場。為了增加市場流動(dòng)性，成熟的市場中還允許進(jìn)行期貨、期權(quán)等金融交易。

　　這種市場競爭機(jī)制是理論上的，必須和各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)及電力發(fā)展的實(shí)際相結(jié)合，否則就是“海市蜃樓”。結(jié)合我國國情，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以市場競爭機(jī)制、兜底服務(wù)機(jī)制、綠色發(fā)展機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制四部分為支撐，以電力產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)和政府管理體制為保障的中國現(xiàn)代電力市場體系。市場競爭機(jī)制是現(xiàn)代電力市場體系配置資源的主要機(jī)制，但不是全部。

　　在電力市場建設(shè)中，從省域范圍內(nèi)僅僅開展燃煤機(jī)組與電力用戶的中長期電能量交易、按改革前的購銷差價(jià)給電網(wǎng)公司繳納過網(wǎng)費(fèi)這一現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，如何發(fā)育到包含風(fēng)、光、水、火、氣、核各類發(fā)電主體和儲(chǔ)能電站、售電公司都參與，交易時(shí)間顆粒度精細(xì)到日或小時(shí)級(jí)，交易價(jià)格反映用戶位置的差異，過網(wǎng)費(fèi)使用政府按電壓等級(jí)核定的輸配電價(jià)，交易范圍大到跨省乃至全國、小到局域網(wǎng)和分布式電源當(dāng)?shù)?，涉及輔助服務(wù)市場、容量市場、金融市場，無所不包、完備的市場競爭機(jī)制呢?這方面美國、英國、歐洲、澳大利亞等有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，邏輯也較為自洽。

　　如果構(gòu)建的不僅僅是理論上的市場競爭機(jī)制，而是前述“六位一體”的中國現(xiàn)代電力市場體系，必須承認(rèn)，到目前為止問題還沒吃透，建設(shè)方案和路線圖也還不清晰。這就是我們改革中“摸著石頭過河”的部分。從這個(gè)意義上講，我國電力市場化改革的自我邏輯仍需不斷豐富和完善。